據《中國城市客運發展報告(2021)》統計，截至2020年底，我國31個(ge) 省(自治區、直轄市)城市公共汽電車經營業(ye) 戶數4252戶，其中包含國有企業(ye) 1374戶(占比32.3%)、國有控股企業(ye) 410戶(占比9.6%)、私營企業(ye) 2101戶(占比49.4%)等。2022年3月25日，《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》正式印發，文件指出建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內(nei) 在要求。城市公共交通是關(guan) 係國計民生的特殊行業(ye) ，具有自然壟斷性和規模經濟性，市場結構獨特，行業(ye) 特征顯著，屬於(yu) 準公共產(chan) 品和公共服務的範疇，具有公益性和經營性的雙重屬性。如何在構建和支撐城市新發展格局的背景下，進一步做大做強公交，還需要進行戰略性、前瞻性的考慮。

　　一、曆史發展軌跡表明公交市場整合是發展趨勢

　　縱觀公交曆史的發展，我國城市公交運營模式改革大致經曆了以下三個(ge) 曆史階段：

　　第一階段：開始起步階段(建國初期—1978年)。城市公交屬於(yu) 國有公益事業(ye) ，由國有的公共汽車公司運營。公交服務完全依賴政府供給，政府通過補貼以國有企業(ye) 形式供給公交服務。到70年代末，各種公交問題開始凸現，人們(men) 更多的湧向城市，公共汽車運力不足、公交設施不健全等問題日趨尖銳。這一階段，公交運營的所有成本都來自於(yu) 政府補貼，國營公交公司缺乏競爭(zheng) 機製，使得公交本身沒有改善經營管理、降低運營成本和提高經濟效益的積極性，導致公交公司虧(kui) 損嚴(yan) 重、車輛老舊、人員龐雜，每年依賴政府巨額補貼才能低效率地運轉。

　　第二階段：改革探索階段(1979年—2007年)。黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 召開後，社會(hui) 經濟發展加速，公交企業(ye) 開始更新觀念、加快發展，通過設立有限責任公司、實施資產(chan) 置換、吸納民營資本和外資投入等運作形式，最大程度地優(you) 化、改造運營線路。1985年4月，國務院轉發城鄉(xiang) 建設環境保護部提出的《關(guan) 於(yu) 改革城市公共交通工作的報告》(以下簡稱《報告》)，《報告》認為(wei) ，必須根據公共交通的實際情況，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《報告》中明確提出“改變城市公共交通獨家經營的體(ti) 製，實行多家經營，統一管理”。這一階段，公交市場放開的程度超出了最初預期，許多地方公交市場的過度分割帶來了不良後果，出現了惡性競爭(zheng) 、爭(zheng) 搶客源、線路重複、服務質量差等現象。

　　第三階段：公益回歸階段(2008年至今)。經曆了第二階段的“放”，城市公交市場普遍存在的管理混亂(luan) 、盲目逐利、安全事故多發等問題，引起了社會(hui) 各界的深刻反思。2004年，建設部發布《關(guan) 於(yu) 優(you) 先發展城市公共交通的意見》，其中將城市公共交通明確定位為(wei) “關(guan) 係國計民生的社會(hui) 公益性事業(ye) ”。而關(guan) 於(yu) 公交行業(ye) 改革的說法則由“搞活”變成了“國有主導、多方參與(yu) 、規模經營、有序競爭(zheng) ”。在這一階段，各地逐步開始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是從(cong) 盈利性入手，並開始著手兼並重組公交企業(ye) ，重點是通過恢複國有或國有控股公交企業(ye) 為(wei) 主體(ti) 的局麵來恢複公交的公益性。

　　2016年，交通運輸部發布的《城市公共交通“十三五”發展綱要》(以下簡稱《綱要》)明確指出：“政府主導，市場運作。堅持城市公交的公益屬性，落實城市公交資源配置、服務質量監管、票製票價(jia) 製定及調整等政府主導責任;落實城市公交服務提供、安全生產(chan) 、成本控製等企業(ye) 主體(ti) 責任;鼓勵企業(ye) 規模經營、適度競爭(zheng) 。”另外《綱要》還指出，“結合國有企業(ye) 分類改革，按照‘規模經營、適度競爭(zheng) ’原則，適度整合城市公交經營主體(ti) ;完善現代企業(ye) 製度和國有資產(chan) 管理體(ti) 製，提高城市公交服務效率和能力;引入市場機製，提高城市公交服務效率和能力;強化監督，建立健全權責對等、運轉協調、有效製衡的決(jue) 策執行監督機製;鼓勵城市公交企業(ye) 適度開展與(yu) 運輸服務主業(ye) 相關(guan) 的其他經營業(ye) 務，改善企業(ye) 財務狀況。”2017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規定》(交通運輸部令2017年第5號)第六條指出“國家鼓勵城市公共汽電車客運運營企業(ye) 實行規模化、集約化經營。”“規模經營”意味著資源的整合，“政府主導”、“適度競爭(zheng) ”則指明了方向。

　　目前，城市公交市場已經進入了“收”的階段，各地紛紛對現有的多家所有製公交企業(ye) 采用兼並重組的方式，組建新的一家公交企業(ye) 。2006年，大連成立公交客運集團有限公司，整合10家公交公司的資源，改變公交企業(ye) 分散獨立經營的格局，為(wei) 大連公交實現統一規劃、集約經營、整合資源、深化改革搭建平台和創造了條件。南京市原有7家公交企業(ye) ，多種所有製並存，2013年，南京公共交通(集團)有限公司與(yu) 港股控股的雅高巴士集團簽訂協議，從(cong) 7家公交公司合並為(wei) 一個(ge) 國有公交集團公司下屬3家全資子公司(江南公交客運有限公司、揚子公交客運有限公司、新城巴士有限公司)和1家公交場站有限公司，形成以城市公交運營、場站建管為(wei) 主業(ye) ，出租汽車、駕校、教培、物業(ye) 等多元經營並舉(ju) 的格局。重慶市於(yu) 2002年整合國有公交企業(ye) 經營資產(chan) ，以資產(chan) 為(wei) 紐帶，組建國有控股的重慶市公共交通控股(集團)有限公司，並按照“區域經營”的思路，下屬4家公交運營全資子公司(南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、兩(liang) 江公交公司)，從(cong) 企業(ye) 經營的角度，集團公司隻負責票款、人事和公交線路許可的管理。2021年12月23日，廣州巴士集團正式揭牌，新掛牌成立的廣州巴士集團隸屬於(yu) 廣州公共交通集團有限公司，將廣州公交集團第二公共汽車有限公司、廣州公交集團第三公共汽車有限公司、廣州公交集團電車有限公司戰略重組，並劃入廣州市一汽巴士有限公司和廣州快速公交運營管理有限公司國有股權，標誌著廣州市國有公共交通資源整合向縱深、向更高質量發展邁進。2021年5月17日，長沙公交集團有限公司正式揭牌，將全市原有的8家公交企業(ye) 整合為(wei) 1家，開啟了長沙公交事業(ye) 改革發展新裏程。

　　從(cong) 曆史的發展軌跡來看，公交市場整合是主旋律，所有一切公交資源必然統一規劃、統一管理，對已有的公交市場進行拆分或分割絕非公交發展趨勢和方向，必須慎之又慎。為(wei) 了一味追求競爭(zheng) 而對市場進行拆分，不排除公交公司在追求降低運營成本和提高經濟效益的市場競爭(zheng) 環境下，可能會(hui) 出現局部的市場惡性競爭(zheng) 、爭(zheng) 搶客流、線路重複，並在一定程度上可能造成公交市場的混亂(luan) 秩序，不利於(yu) 公交線網、場站設施、車輛等公交資源的統一規劃、統一管理，造成資源浪費或資源利用效率低等問題，一些偏遠地區冷僻的城鄉(xiang) 及城郊公交線路的適時開通將受到製約，或者由於(yu) 政策、服務標準的不一致，必然會(hui) 影響到城鄉(xiang) 居民公交出行服務均等化，使廣大農(nong) 村百姓難以真正享受到與(yu) 城市居民同等水平的公共交通服務。

　　二、公交運營市場的核心問題

　　城市公共交通是最為(wei) 典型的一種準公共物品，具有明顯的非競爭(zheng) 性、非排他性和公益性。公共物品消費者的消費行為(wei) 並不能夠降低其他消費者的消費收益，公共物品消費者之間的關(guan) 係是非競爭(zheng) 性的;而從(cong) 公共物品供給的角度來看，在一定範圍內(nei) ，消費者數量增加的邊際成本約等於(yu) 零。交通運輸部於(yu) 2016年7月25日正式印發的《城市公共交通“十三五”發展綱要》對城市公共交通的公益屬性給出了明確的定位，即“城市公共交通是滿足人民群眾(zhong) 基本出行需求的社會(hui) 公益性事業(ye) ，與(yu) 人民群眾(zhong) 生產(chan) 生活息息相關(guan) ，是政府應當提供的基本公共服務和重大民生工程。”同時，城市公共交通企業(ye) 作為(wei) 生產(chan) 企業(ye) 又具有一定的經營性，具有鮮明的二重性。從(cong) 城市公共交通的供給與(yu) 需求兩(liang) 方麵來看，城市公共交通應該由政府統一供給、統一管理、統一規劃，公共交通的經營需要政府主導鼓勵公交企業(ye) 改善營運條件，提供更優(you) 質的城市公共交通，讓人民群眾(zhong) 願意乘公交、更多乘公交。

　　現階段，從(cong) 國內(nei) 公交企業(ye) 運營市場來看，我國城市公交企業(ye) 所有製形式在中心城區的分布主要有以下幾個(ge) 模式：1家國有企業(ye) 或國有控股企業(ye) ；2～3家企業(ye) ，國有企業(ye) 占主體(ti) 地位；還有的城市有3家以上公交企業(ye) 。從(cong) 各地公交服務水平來看，公交企業(ye) 的數量、所有製形式與(yu) 市場秩序、服務質量沒有必然的聯係，1家企業(ye) 壟斷市場不一定服務就不好，少數幾家企業(ye) 也不一定就會(hui) 亂(luan) 。從(cong) 國外發展經驗來看，事實也是如此，首爾市區內(nei) 66家公交公司全部為(wei) 私營性質，首爾公交乘客滿意度逐年提高，全年運送乘客達16.5億(yi) 人次。因此，公交企業(ye) 的所有製形式與(yu) 市場秩序、服務質量沒有必然的聯係。國有企業(ye) 不一定服務就好，私營企業(ye) 不一定服務就差，關(guan) 鍵是如何通過運營服務協議設定服務質量的標準，並建立科學合理的以服務質量為(wei) 基準的補貼機製。

　　2017年5月1日起實施的《城市公共汽車和電車客運管理規定》(交通運輸部令2017年第5號)第十四條指出：“城市公共交通主管部門應當根據規模經營、適度競爭(zheng) 的原則，綜合考慮運力配置、社會(hui) 公眾(zhong) 需求、社會(hui) 公眾(zhong) 安全等因素，通過服務質量招投標的方式選擇運營企業(ye) ，授予城市公共汽電車線路運營權。”第五十七條指出：“城市公共交通主管部門應當建立運營企業(ye) 服務質量評價(jia) 製度，定期對運營企業(ye) 的服務質量進行評價(jia) 並向社會(hui) 公布，評價(jia) 結果作為(wei) 衡量運營企業(ye) 運營績效、發放政府補貼和線路運營權管理等的依據。”因此，在以規模經營、適度競爭(zheng) 為(wei) 原則，以服務質量招投標為(wei) 導向的公交運營市場，核心問題不在於(yu) 所有製的形式等，而在於(yu) 政府要規範城市公交的市場準入、退出，建立起一套科學、規範的公交線路運營權授予、成本規製核算製度和服務質量評價(jia) 製度，提升公交服務質量。

　　來源：濟南市城市交通研究中心