摘要：

根據交通運輸部、國家發展改革委等9部門聯合印發《關(guan) 於(yu) 推進城市公共交通健康可持續發展的若幹意見》，結合當前我國城市公交行業(ye) 發展新形勢，從(cong) 關(guan) 於(yu) 公交優(you) 先的基本認識、關(guan) 於(yu) 地方政府的主體(ti) 責任、關(guan) 於(yu) 票製票價(jia) 動態調整機製、關(guan) 於(yu) 公交成本規製、關(guan) 於(yu) 公交企業(ye) 多元化經營發展、關(guan) 於(yu) 公交場站建設共六個(ge) 方麵，深入探討城市公交健康可持續發展相關(guan) 問題。

關(guan) 鍵詞：城市公交；健康；可持續發展

2023年10月10日，交通運輸部、國家發展改革委等9部門聯合印發《關(guan) 於(yu) 推進城市公共交通健康可持續發展的若幹意見》（交運發〔2023〕144號），以下簡稱：《若幹意見》。文件的出台是深入實施城市公共交通優(you) 先發展戰略，加快推進城市公共交通健康可持續發展的重要文件。特別是針對用地、資金、場站等行業(ye) 突出問題提出針對性強的解決(jue) 措施，為(wei) 城市公共交通高質量、健康可持續發展指明路徑、提供政策支撐，為(wei) 行業(ye) 紓困破局、變革創新提供了有力支持。

一、關(guan) 於(yu) 公交優(you) 先的基本認識問題

從(cong) 政策層麵來看，公交優(you) 先依然是堅定不移的方向。交通運輸部等9部門《若幹意見》強調：“為(wei) 全麵貫徹落實黨(dang) 的二十大精神，深入實施城市公共交通優(you) 先發展戰略，加快推進城市公共交通健康可持續發展。”

對此，可以從(cong) 以下三個(ge) 方麵來分析：

一是從(cong) 黨(dang) 的領導層麵來看，黨(dang) 中央、國務院對城市公共交通優(you) 先發展高度重視。溫家寶總理曾作出重要批示：“優(you) 先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想。”2013年，習(xi) 近平總書(shu) 記在北京地鐵施工工地看望慰問一線勞動者時指出“發展公共交通是現代城市發展的方向”。

改革開放以來，我國經曆了快速城鎮化、機動化發展進程。2022年，全國常住人口城鎮化率超過65%，2023年全國機動車保有量達4.35億(yi) 輛，有94個(ge) 城市的汽車保有量超過百萬(wan) 輛，城市交通供需矛盾日益突出，交通擁堵的“城市病”從(cong) 大城市向中小城市蔓延。優(you) 先發展公共交通是緩解城市交通擁堵的有效措施，習(xi) 近平總書(shu) 記的關(guan) 於(yu) 公共交通的重要講話是為(wei) 交通擁堵“城市病”開出的一劑良方。

二是從(cong) 經濟社會(hui) 層麵來看，城市公共交通是城市基礎設施的重要組成部分。2022年，全國城市公共交通係統客運量達674.39億(yi) 人次，日均運送近1.85億(yi) 人次。國家“十二五”“十三五”“十四五”規劃，都明確提出要優(you) 先發展城市公共交通。

三是從(cong) 交通行業(ye) 層麵來看，公交優(you) 先已作為(wei) 一項重要內(nei) 容納入了我國交通發展的宏偉(wei) 藍圖與(yu) 行動綱領。從(cong) 《城市公共交通“十三五”發展綱要》，到《交通強國建設綱要》《“十四五”現代綜合交通運輸體(ti) 係發展規劃》，都明確提出要優(you) 先發展城市公共交通。

二、關(guan) 於(yu) 地方政府的主體(ti) 責任問題

交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“壓緊壓實城市公共交通的地方主體(ti) 責任，落實好城市公共交通作為(wei) 市縣級財政事權的支出責任。”“推動落實城市人民政府發展城市公共交通的主體(ti) 責任”。

從(cong) 理論層麵分析，公交企業(ye) 具有典型的公共服務行業(ye) 特征，具有“公益+市場”雙重特性。基於(yu) 利益相關(guan) 者理論，城市公共交通運營涉及三個(ge) 利益相關(guan) 者：政府、乘客、公司職工。其中政府作為(wei) 社會(hui) 管理主體(ti) 和公共交通服務的購買(mai) 者，用公共財政向運營商購買(mai) “服務”，提供給乘客，並實施對運營商和運營市場的監管。從(cong) 政策層麵分析，國發〔2012〕64號文明確提出：“發展城市公共交通，城市人民政府是責任主體(ti) ”。

因此，城市公交發展是一個(ge) 複雜的係統工程，其中涉及到發展理念的轉變、體(ti) 製機製的創新和一係列配套支持保障政策的製定出台。要進一步促進城市公共交通優(you) 先發展，推進城市公共交通健康可持續發展，必須要充分發揮城市人民政府的主導作用。

三、關(guan) 於(yu) 票製票價(jia) 動態調整機製問題

交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“綜合考慮城市公共交通運營成本、公眾(zhong) 承受能力、財政補貼等因素，製定城市公共交通價(jia) 格並建立動態調整機製。對城市公共交通現有價(jia) 格水平開展評估並及時優(you) 化調整。” 這與(yu) 2012年以來國家優(you) 先發展城市公共交通的政策精神是一致的。國發〔2012〕64號文、交運發〔2013〕368號文、交運發〔2022〕38號文都對建立公共交通票製票價(jia) 動態調整機製有明確的要求。

對此，我們(men) 從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵來分析：

第一個(ge) 方麵是，公交票價(jia) 為(wei) 什麽(me) 要動態調整？

隨著社會(hui) 經濟的不斷發展，公交票價(jia) 與(yu) 價(jia) 值背離、企業(ye) 收入與(yu) 成本倒掛的矛盾越來越突出。國內(nei) 北京、廣州、蘭(lan) 州、沈陽、紹興(xing) 等城市相繼啟動調價(jia) 。《蘭(lan) 州市城市公交票價(jia) 調整方案政策解讀》中解釋了蘭(lan) 州公交上調票價(jia) 的背景：“隨著城市和人口規模的不斷擴大，公共交通出行總量、結構以及運營成本發生了巨大變化，公共交通運營剛性成本逐年上升，蘭(lan) 州公交集團收入成本倒掛問題日益嚴(yan) 重，原票價(jia) 已不能滿足企業(ye) 良性發展需求”。

據此我們(men) 可用幾組數據來分析：第一組數據：2022年全國地麵公交客運量（353.37億(yi) 人次）是2014年（781.88億(yi) 人次）的45.2%，2023年全年全國地麵公交客運量380.50億(yi) 人次，約是2014年的48.7%；第二組數據：隨著老齡化時代的到來，目前大部分城市免費和優(you) 惠乘車人群占比40%以上，部分中小城市甚至達到80%；第三組數據：全國居民人均可支配收入從(cong) 2012年的16510元增加到2022年的36883元，扣除價(jia) 格因素，增長83%，增速快於(yu) 經濟增長。居民人均可支配收入在逐年穩步提高，合理調整票價(jia) 對群眾(zhong) 生產(chan) 生活影響可控；第四組數據：根據2018年全國兩(liang) 會(hui) 全國人大代表喻春梅建議，國際公認的公交票價(jia) 應占人均可支配收入的8%左右，然而這個(ge) 比例在中國大多城市都不超過4%，遠低於(yu) 國際水平。

第二個(ge) 方麵是，公交票價(jia) 動態調整怎麽(me) 調？

新加坡、香港的票價(jia) 調節機製尤為(wei) 規範，充分考慮了CPI（居民消費價(jia) 格指數）、工資水平、生產(chan) 力進步等經濟發展因素，建立了能夠反映城市公共交通運營成本變化的調價(jia) 公式來測算調價(jia) 幅度，製定了科學的票價(jia) 調整辦法。北京市參照國內(nei) 外票價(jia) 管理經驗，建立了公共交通價(jia) 格動態調整機製。

因此，從(cong) 乘客角度而言，公交票價(jia) 越低越好，但是從(cong) 公交行業(ye) 的健康、可持續發展來看，絕對的低票價(jia) 並非行業(ye) 發展的可行方向；過低的公交票價(jia) 和僵化的票價(jia) 體(ti) 製，從(cong) 供給端將嚴(yan) 重影響公交企業(ye) 的票收，從(cong) 需求端將吸引更多的無效和不合理的公共交通出行，進而影響到整個(ge) 公共交通係統效率的發揮；政府應建立常態化的票價(jia) 調節機製，使票價(jia) 回歸理性。

四、關(guan) 於(yu) 公交成本規製問題

交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“因地製宜建立並實施城市公共汽電車企業(ye) 運營成本核算和補貼補償(chang) 製度。”

公交成本規製，一方麵可為(wei) 企業(ye) 穩定經營及持續發展提供資金支持和製度保障，結束向政府“要錢度日”的尷尬處境；另一方麵，可作為(wei) 政府購買(mai) 公交服務的成本測算依據，解決(jue) 政府財政“每年補多少、怎麽(me) 補”的難題。

深圳是國內(nei) 率先出台成本規製政策的城市，深圳順應不同時期公交行業(ye) 發展特點和需求，公交成本規製經曆了三個(ge) 階段：

一是成本規製補貼階段：2008年，出台“成本規製”補貼方案；

二是定額補貼階段：2013年，深圳市製定並實施“定額補貼”政策，改變“成本規製”兜底補貼的思路，建立“定額+調節+考核+專(zhuan) 項補貼”模式，專(zhuan) 項補貼包括國家燃油補貼、刷卡優(you) 惠補貼和場站、betway在线官网運營等補貼；

三是成本規製“需求響應”階段：2020年，深圳市出台全新的公交財政補貼方案及配套文件，建立與(yu) 財政支撐能力相適應的新型公交服務購買(mai) 機製，將現有公交服務分為(wei) 政府主導、企業(ye) 自主、市場化三層服務，並進行分類管理和補貼。

這種差異化公交管理方式和補貼模式，突破了傳(chuan) 統的成本規製下的兜底補貼或者定額補貼模式，成為(wei) 未來公交行業(ye) 發展趨勢，同時為(wei) 公交線網優(you) 化創造了有力條件，有利於(yu) 實現市民、政府、企業(ye) 共同推動公交供給與(yu) 需求平衡的目標。

五、關(guan) 於(yu) 公交企業(ye) 多元化經營發展問題

交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：支持發展“公交+旅遊”服務模式。支持城市公共交通企業(ye) 拓展站台、車身、車廂內(nei) 等廣告業(ye) 務，麵向社會(hui) 開放加氣、加油、充電、維修等服務。

當前，公交企業(ye) 應做到依靠政策而不依賴政策，通過拓展新興(xing) 業(ye) 態來增強自身造血功能。結合各城市地方財政吃緊的實際，以及公交行業(ye) 紓困破局和可持續發展的長遠考慮，多元化經營已然成為(wei) 公交企業(ye) 不得不做、必須要做的事。國內(nei) 公交行業(ye) 積極探索，例如，北京公交依托公交場站開設“公交便民驛棧”，成都公交與(yu) 技師學院共建betway在线官网產(chan) 業(ye) 學院，培育“樁醫生”“蓉e修”等連鎖維修品牌；廣州公交全國首台“音樂(le) 茶歇巴士”上線；貴陽公交構建“黔爽”電商、“黔爽醬酒”係列等應用場景；廣州、鄭州等多個(ge) 城市公交推出租賃公交婚車業(ye) 務；漯河公交超市開業(ye) 。

因此，要實施“公交+”發展戰略，構建公交發展生態，同時要強化三個(ge) 思維：

一是平台思維。公交出行每天少則幾萬(wan) 、多則幾百萬(wan) 的客流量，並且都具有高頻、高粘度的特性，我們(men) 有優(you) 勢構建基於(yu) 公交出行+吃住遊購的商業(ye) 生態。

二是數據思維。公交數據包括OD數據、刷卡、掃碼數據等大數據，都是極具價(jia) 值的寶貴資源，我們(men) 公交企業(ye) 要善於(yu) 掌控數據、開發數據、應用數據。

三是品牌思維。充分發揮公交市民知曉度高和國有企業(ye) 品牌背書(shu) 的公信力優(you) 勢，進行資源的二次開發及優(you) 化配置。

六、關(guan) 於(yu) 公交場站建設問題

分別從(cong) 公交場站配建、公交場站綜合開發、公交場站建設資金來源三個(ge) 方麵來分析：

第一，針對公交場站配建。交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“嚴(yan) 格落實城市公共汽電車場站配置標準，在大型居住區、商業(ye) 區等附近設置公共汽電車首末站或樞紐站。” 對於(yu) 公交場站配建標準，以公交首末站的配建為(wei) 例，主要涉及到：國家標準GB/T 51328《城市綜合交通體(ti) 係規劃標準》、行業(ye) 標準JT∕T 1202《城市公共汽電車場站配置規範》、國家強製性標準GB 50180《城市居住區規劃設計標準》。例如，《城市綜合交通體(ti) 係規劃標準》規定：落實公交首末站配建製度，公交首末站宜結合居住區、城市各級中心、交通樞紐等主要客流集散點設置，並以500米服務半徑的人口和就業(ye) 崗位之和為(wei) 指標，分為(wei) 有軌道交通地區和無軌道交通地區分別設定了1.5萬(wan) 人和1.2萬(wan) 人的公交首末站配建標準。國內(nei) 深圳、西安、成都、昆山等城市相繼出台政策。國內(nei) 配建型公交場站建設模式最早源於(yu) 深圳，早在2013年深圳市明確提出“立體(ti) 綜合車場+配建公交首末站”的公交場站發展模式。

第二，針對公交場站綜合開發。交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“積極推動新增用地綜合開發。”“因地製宜實施既有用地綜合開發。”“建立用地綜合開發收益反哺機製。”國內(nei) 成都、南昌、南京、鄭州等城市積極探索公交場站綜合開發模式。例如，南京市將公交場站納入城鎮低效用地，調整用地性質進行綜合開發，開展了所街等公交場站綜合開發；重慶市正在建設紅旗河溝公交場站TOD項目，到2025年項目數量將累計達到20個(ge) 。

第三，針對公交場站建設資金來源。交通運輸部等9部門《若幹意見》明確：“鼓勵有條件的地方采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，支持城市公共交通場站建設與(yu) 改造、車輛購置。”同時文件還指出：“利用地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 券等工具，支持符合條件的公共汽電車場站充換電基礎設施建設。”例如，杭州印發《關(guan) 於(yu) 鼓勵和引導社會(hui) 資本參與(yu) 基礎設施建設實施方案》，要求“規劃允許上蓋物業(ye) 的公交場站，采取綜合開發方式”，完成老三場、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開發。重慶采用“土地出讓+場站回購”的方式，扣除土地成本和計提相關(guan) 規費後，財政返還土地收益約21億(yi) 元，有效保障了中心城區公交場站建設。唐山路公交換乘樞紐項目是青島市首次在公共交通行業(ye) 使用政府專(zhuan) 項債(zhai) 券籌措資金的項目，發行10年期專(zhuan) 項債(zhai) 券2億(yi) 元，探索實行“公交場站建設+公交車輛運營”多元組合還債(zhai) 。

因此，建議重點從(cong) 以下三個(ge) 方麵推進公交場站建設。

一是強化公交場站規劃先導作用，及時編製或修編公交場站專(zhuan) 項規劃，科學規劃布局城市公交場站。

二是切實落實公交場站配建要求，落實公交場站配建製度，結合交通樞紐、住宅小區、商業(ye) 中心等建設項目配建公交場站，在下達規劃設計條件中提出配建要求。

三是加強公交場站綜合開發用地政策支持。用地性質是製約綜合開發的難點及關(guan) 鍵點，建議政府出台相關(guan) 政策文件支持存量公交場站用地調整用地性質。

參考文獻

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